Isenção de ICMS: Free Shop e Ratificação Tácita (Transcrições)

(v. Informativo 562 STF)

RE 539130/RS*

RELATORA: MIN. ELLEN GRACIE

Voto: 1. Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Estado do Rio Grande do Sul no qual se discute eventual violação à Constituição Federal pelo acórdão recorrido. O aresto em questão anulou débito fiscal referente ao não-recolhimento do ICMS pela empresa recorrida e incidente sobre a venda de produtos importados. Esclareça-se a peculiaridade de ter a recorrida como atividade principal o comércio varejista de produtos estrangeiros, sob o regime aduaneiro especial de loja franca (free shop).
A referida empresa, julgando-se ao abrigo do Convênio ICMS 91/91, que autorizara a isenção do tributo sobre suas atividades, deixou de recolher o tributo incidente sobre as vendas que efetuou no período de janeiro a abril/98. Todavia, viu-se autuada pela Fiscalização Estadual de Tributos do Estado do Rio Grande do Sul.
A parte recorrente alega violação aos arts. 2º, 150, § 6º, e 155, incisos II, e § 2º, e XII, alíneas e e g, todos da Constituição Federal. Assim entende porque – e este é o fundamento único do recurso extraordinário – a ratificação tácita de convênios prevista no art. 4º da Lei Complementar 24/75 e no art. 28, § 2º, da Lei Estadual 8.820/89 é incompatível com princípio da legalidade estrita em matéria tributária assentado constitucionalmente.
Afirma que, em atenção a tal princípio, a renúncia ao poder de tributar, sob quaisquer de suas modalidades, está condicionada à enunciação expressa, específica e formal, pelas entidades tributantes, da vontade de conceder a exoneração tributária. Assevera não existir isenção ou imunidade relativa ao ICMS nas vendas de mercadorias importadas porque o Convênio 91/91 teria apenas autorizado a concessão desse benefício às lojas francas. Inexiste, porém, legislação editada pelo Estado para a concreção desse benefício.
Como se vê, a parte recorrente fundamenta suas razões na única premissa de ausência de legislação expressa para outorga do benefício fiscal aqui discutido.
2. Ora, o Convênio ICMS 91/91 autorizou os Estados e o Distrito Federal a isentar do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação, as operações de saídas promovidas por lojas francas (free shops) instaladas nas zonas primárias dos aeroportos de categoria internacional e autorizadas pelo órgão competente do Governo Federal.
Esse imposto, nos termos do art. 155, § 2º, XII, g, da Constituição Federal deve, efetivamente, submeter-se a regramento específico previsto em lei complementar regulando a forma como os Estados e o Distrito Federal concederão eventuais benefícios.
A Lei Complementar 24/75, cuja recepção pela Constituição Federal já foi reconhecida há muito por esta Corte (ADI 1.179-MC/SP, rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, unânime, DJ 12.4.1996; ADI 2.157/BA, rel. Min. Moreira Alves, Pleno, unânime, DJ 07.12.2000; e ADI 2.155-MC/PR, rel. Min. Sydney Sanches, Pleno, unânime, DJ 1º.6.2001), foi o instrumento normativo que veio normatizar a celebração de convênios para a concessão de isenções do ICMS.
A Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, por sua vez, promulgada em 1989, determina que a concessão de anistia, remissão, isenção, benefícios e incentivos fiscais só ocorrerá mediante autorização legislativa e quando for objeto de convênios celebrados entre o Estado e as demais unidades da Federação. Ademais, tal concessão somente terá eficácia após ratificação pela Assembléia Legislativa (art. 141).
Nesse contexto, em 1989, foi promulgada a Lei Estadual 8.820/89, instituidora do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação e do seu respectivo regime de isenção, em obediência, portanto, ao art. 155, II, § 2º, XII, g, da Constituição Federal e à LC 24/75.
Essa Lei Estadual prevê que os convênios referentes à concessão ou revogação de isenções, incentivos e benefícios fiscais que forem celebrados pelo Estado do Rio Grande do Sul devem ser submetidos à apreciação da Assembléia Legislativa para deliberação e publicação de Decreto Legislativo (art. 28, § 1º) e que, caso não haja deliberação dessa Casa Legislativa no prazo previsto, consideram-se ratificados os convênios celebrados (art. 28, § 2º).
A Cláusula primeira do antes referido Convênio ICMS 91/91 tem a seguinte redação, na parte que nos interessa:

“Ficam os Estados e o Distrito Federal autorizados a isentar do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação, as operações a seguir com produtos industrializados:
I – saídas promovidas por lojas francas (free shops) instaladas nas zonas primárias dos aeroportos de categoria internacional, e autorizadas por órgão competente do Governo Federal;” (destaquei)

Note-se, portanto, que o Convênio ICMS 91/91 permitiu que os Estados em geral e o Rio Grande do Sul, em particular, isentassem aquelas operações da incidência do ICMS. No entanto, para que tal autorização se corporificasse, em concreta renúncia fiscal, era necessário ir além, para submeter o Convênio à apreciação da Assembléia Legislativa, como determinam a Constituição daquele Estado (arts. 53, XXIV, e 141) e a Lei Estadual de regência (Lei 8.820/89, art. 28, § 1º).
Para melhor compreensão da controvérsia, transcrevo os referidos arts. 53 e 141 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul:

“Art. 53 - Compete exclusivamente à Assembléia Legislativa, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:
(...)
XXIV - apreciar convênios e acordos em que o Estado seja parte, no prazo de trinta dias, salvo se outro prazo for fixado por lei;
..................................................................................................................................

Art. 141 – A concessão de anistia, remissão, isenção, benefícios e incentivos fiscais, bem como de dilatação de prazos de pagamento de tributo só será feita mediante autorização legislativa.” (Destaquei)

E, na mesma linha do comando constitucional daquele Estado, dispõe o art. 28 da Lei Estadual 8.820/89, na parte que nos interessa:

“Art. 28 – Dependem de convênios celebrados nos termos da Constituição Federal, art.s 155, § 2º, VI e XII, “g” e da Lei Complementar nº 24, de 07/01/75:
I – omissis
II – omissis
§ 1º - Para os efeitos do disposto no art. 4º da Lei Complementar nº 24, de 07/01/75, os convênios celebrados nos termos do “caput” serão submetidos, até o quarto dia subseqüente ao da sua publicação no Diário Oficial da União, à apreciação da Assembléia Legislativa, que deliberará e publicará o Decreto Legislativo correspondente nos 10 (dez) dias seguintes ao quarto dia antes referido.”

Com o objetivo de cumprir o disposto nessa legislação estadual é que foi promulgado, ainda nos idos de 1992, o Decreto Legislativo 6.591, com a seguinte redação:

“É aprovado Convênio ICMS 91/91, que dispõe sobre a concessão de ICMS em operações realizadas por lojas francas localizadas nos aeroportos internacionais.” (Fl. 840) (Destaquei).

3. Nas certidões de fls. 825 e 847, a Assembléia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul informa que o citado Decreto Legislativo não sofreu qualquer alteração.
4. Como se nota dos autos, o princípio da estrita legalidade consubstanciado no art. 150, § 6º, da Constituição Federal, ao contrário do que afirmado pela parte recorrente, está satisfeito à saciedade. Em primeiro lugar, constato a existência de ratificação do Convênio pelo órgão competente (no caso, o CONFAZ), em obediência ao previsto na LC 24/75. Em segundo lugar, tem-se presente a Lei Estadual 8.820/89, um ato jurídico-normativo concreto, específico. E, em terceiro lugar, o já referido Decreto Legislativo 6.591/92, norma que consolida e viabiliza a benesse fiscal em discussão.
5. Do exposto, considero que o acórdão recorrido não violou o contido nos arts. 2º, 150, § 6º, e 155, II, § 2º, XII, e e g, da Constituição da República, motivo pelo qual conheço do recurso extraordinário, mas lhe nego provimento.
É como voto.

* julgamento pendente de conclusão